Politique de l’emploi : de l’importance d’être constant…

Les louvoiements permanents auxquels s’adonne l’UMP depuis 2002 en matière de politique économique et sociale, faute de cap politique clair, ont une traduction particulièrement nette à travers la politique de l’emploi. Si bien que l’aller-retour incessant entre abandon et reprise des contrats aidés semble bien faire figure d’unique esprit de suite, à défaut de cohérence d’ensemble. L’actuelle réduction drastique du recours aux contrats aidés en constitue le dernier épisode. Malheureusement, outre les bénéficiaires eux-mêmes de ces contrats, c’est le secteur associatif qui paie le prix fort de cette inconstance…

« Souvent, politique de l’emploi varie » : chronique d’une pièce en trois actes…

Les hésitations de l’UMP depuis 2002 en matière de politique de l’emploi sont sans doute une des meilleures illustrations de l’ambiguïté des orientations économiques de la droite, derrière l’apparente cohérence des programmes sur lesquels elle a été portée au pouvoir en 2002 puis reconduite en 2007.

Sur fond de critique permanente de la réduction du temps de travail – et d’embarras manifeste quant à l’idée de l’abrogation pure et simple des lois Aubry – les gouvernements qui se sont succédés depuis 2002 n’ont en effet cessé de louvoyer quant à la question du recours aux emplois aidés.

Ainsi, après avoir tenu, de 2002 à 2005, une position dogmatique de refus des emplois aidés, la droite a fini par y avoir massivement recours à travers la loi de cohésion sociale. Aujourd’hui, elle semble une nouvelle fois pencher pour leur abandon. Résumé des trois actes de cette pièce à l’intrigue pour le moins emmêlée…

Acte I (2002-2005) – la remise en cause des contrats aidés ou la victoire de l’aile « néolibérale » de l’UMP

Victorieuse dans un contexte ambigu en 2002, la droite s’était appuyée, sous le gouvernement Jospin et pendant la campagne, sur une critique sans concession des emplois aidés, à travers les emplois jeunes, accusés d’être un instrument artificiel de création d’emplois par les pouvoirs publics.

Du fait de l’arrivée à échéance du dispositif des « emplois jeunes », la politique de l’emploi conduite à partir de 2002 a été ainsi caractérisée, dans un premier temps tout du moins, par un recours bien moindre aux contrats aidés. Tout au plus, des dispositifs d’emplois aidés destinés aux jeunes ont été mis en place à travers le contrat « jeunes en entreprises », lancé en juillet 2002 par François Fillon. Ils s’adressaient, non plus à des collectivités ou à des structures associatives mais au secteur marchand. Ce contrat vit sa portée limitée par son échec patent : 120 000 contrats de ce type ont été signés alors que le gouvernement tablait sur un chiffre de 250 000.

En réalité, un affrontement discret à l’intérieur de la droite s’est engagé dès 2002 entre ceux qui souhaitaient que soit presque totalement abandonné le recours à des contrats aidés financés par l’Etat, et les autres, plus pragmatiques, qui voyaient dans ces contrats un instrument nécessaire s’agissant des publics les plus en difficulté.

Acte II (2005-2007) – la loi de cohésion sociale ou le retour en force des contrats aidés

Alors que premier camp s’est imposé en 2002 avec la non reconduction des emplois jeunes, la très rapide dégradation du marché du travail – notamment en 2003 – a permis au deuxième de l’emporter. Après avoir décrié l’emploi aidé, la droite lui permettait de revenir par la grande porte, en l’occurrence, celle de la loi de programmation pour la cohésion sociale en janvier 2005. Ordonnant quelque peu le maquis des multiples dispositifs en matière de politique de l’emploi, cette loi prévoyait la création de nombreux contrats aidés, en contradiction totale avec les discours tenus depuis 2002, rétablissant ainsi la place importante de ces dispositifs.

Si la droite a souvent rétrospectivement imputé le « trou d’air » dans les créations de contrats aidés entre 2002 et 2004 à l’absence d’anticipation par le gouvernement Jospin de la fin des emplois jeunes, c’est en réalité à un affrontement interne à la droite que l’on doit leur interruption brutale et le revirement qu’a constitué la loi de cohésion sociale. Aucun mythe rétrospectif ne doit à cet égard faire illusion…

Acte III (2007- ) – la revanche des adversaires de l’emploi aidé ?

Le naturel semble revenu au galop avec l’élection de Nicolas Sarkozy qui a abouti rapidement, à l’été 2007, à l’amorce d’une nette baisse de régime dans la reconduction des contrats aidés, notamment des contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et les contrats d’avenir (CAv). Afin de réaliser 600 M€ d’économies, le gouvernement a ainsi annoncé à l’été son intention de ne pas renouveler 185 000 CAE et 55 000 CAv, dans le secteur non-marchand, d’ici la fin 2007.

Ce nouveau changement d’orientation a, nous le verrons plus loin, un effet qui se fait largement ressentir depuis début 2008 pour de nombreuses associations, et non des moindres.

Ces multiples revirements nuisent clairement à l’efficacité de la politique de l’emploi. Ils procèdent malheureusement d’une inconstance sans doute plus large…

Une inconstance peut en cacher une autre…

L’inconstance de la droite dans son rapport aux contrats aidés témoigne plus largement – même si ce n’est pas l’objet de cet article – de l’absence de gouvernail dont souffre la politique économique de l’UMP depuis 2002.

Le malentendu fiscal sur lequel Nicolas Sarkozy a bâti son programme économique et sa victoire n’est pas pour laisser penser que 2007 a constitué une rupture et une clarification à cet égard. De nombreux analystes ne manquent pas de souligner les hésitations du locataire de l’Elysée depuis son élection entre une voie néolibérale et une ligne aux accents interventionnistes et protectionnistes. Sans parler de l’absence de politique de l’offre au profit d’une politique de la demande qui emprunte largement à ce qu’il faut bien qualifier de « keynésianisme du riche ».

A défaut de clarification, la droite revient donc toujours à ses vieux démons : une politique incohérente mêlant des mesures fiscales coûteuses et inutiles à des diatribes néolibérales (dans une version souvent vulgaire qui emprunte à un certain « poujadisme ») et n’hésitant pas par ailleurs à céder aux réflexes clientélistes habituels ou aux discours protectionnistes de circonstance.

Les contrats aidés, un objet de débats pourtant légitimes

Là où le gouvernement n’a cessé de changer son fusil d’épaule, un débat serait pourtant nécessaire afin clarifier et « stabiliser » l’architecture de la politique de l’emploi. 

Le recours aux contrats aidés s’est largement développé face à la crise économique des années 70, au chômage de masse et aux problèmes d’insertion et d’employabilité qui ont affecté un nombre croissant d’individus. Réponse immédiate des gouvernements successifs à ces problèmes, source de main d’œuvre précieuse pour le secteur non marchand et notamment les associations, les contrats aidés ont commencé à faire l’objet de critiques dès lors que leur coût élevé pour les finances publiques a été placé en regard de la montée inexorable du chômage. Revenons sur quelques unes de ces critiques.

On pourrait d’abord voir dans la critique de la philosophie même des contrats aidés une critique d’essence néolibérale, contestant l’opportunité pour la collectivité de créer des emplois financés par la dépense publique et jugés déconnectés des besoins réels de l’économie. Une telle politique serait coûteuse et inefficace puisque les prélèvements obligatoires qui la financent seraient autant d’entraves au fonctionnement du marché qui permet seul, par une allocation optimale des ressources, de « révéler » les véritables besoins de l’économie en termes d’emploi.

Cette critique ne tient pas compte justement des besoins du secteur associatif, non marchand par définition, et sous-estime l’importance des problèmes d’insertion et d’employabilité engendrés par un chômage de masse prolongé, problèmes qui nécessitent des solutions spécifiques, par l’intervention des pouvoirs publics.

Une autre critique, largement recevable, concerne les problèmes liés au périmètre du ciblage des contrats aidés. Cette critique avait été forte – à juste titre – l’occasion de la mise en place des emplois jeunes en 1997, accusés de bénéficier à des jeunes déjà titulaires de diplômes d’enseignement supérieur et donc moins dans le besoin de solutions d’insertion telles que les contrats aidés, destinés aux publics en difficultés ou nécessitant une formation complémentaire telle qu’un apprentissage. Au passage, on peut également et, plus largement, émettre de nombreuses réserves sur le ciblage générationnel des politiques de l’emploi comme quelques camarades – dont l’auteur de cet article – avaient eu l’occasion de le faire dans une note adressée à l’équipe d’un candidat malheureux à l’investiture socialiste pour la présidentielle en 2006, suite à ses propositions en matière d’emploi, dans un contexte marqué par le retrait du CPE.

La complexité des dispositifs mis en place et leur enchevêtrement sont par ailleurs souvent mis en avant. S’il est sans doute vrai que l’on a pu constater un enchevêtrement des différents dispositifs de contrats aidés au fil du temps (quand certains contrats ne font pas doublons dans leurs finalités avec d’autres…), la complexité ne saurait être, comme souvent, l’alibi de politiques d’inspiration néolibérale consistant à faire table rase d’outils politiques parfois utiles pour peu qu’ils soient utilisés efficacement. Un toilettage est sans doute nécessaire, même s’il a été engagé par loi de cohésion sociale en 2005, mais il serait lâche politiquement de faire de la complexité le seul fondement d’une remise en cause radicale et sans discernement des contrats aidés.

L’autre critique essentielle des contrats aidés concerne le fait qu’en ne permettant pas à leurs bénéficiaires de rentrer réellement dans une logique d’insertion, ils engendrent ce que l’on pourrait qualifier de « trappes à contrats aidés ». Les bénéficiaires ne parvenant pas à trouver, à l’issue d’un contrat aidé, un emploi stable, ils rentrent alors dans une spirale d’enchaînement des contrats spécifiques sans perspective d’en sortir. C’est alors l’échec même des contrats aidés qu’il faut constater.

Enfin, comme tout dispositif d’emploi aidé, les contrats aidés, s’ils concernent le secteur marchand, peuvent comporter des effets d’aubaine ou de substitution (en fonction du public cible) importants. Ils profitent alors à des entreprises qui auraient pu réaliser ces embauches sous formes de contrats « de droit commun ».

En définitive, si toutes ces questions étaient clairement posées dans le débat public, l’empressement avec lequel des contrats aidés ont été créés, tout comme la précipitation avec laquelle ils ont parfois été purement et simplement supprimés, par non renouvellement, pourraient être évités.

C’est faute de visibilité quant à leur utilité réelle que le gouvernement s’est autorisé à des revirements incessants. Il eut été préférable d’examiner cette donnée plus en détail et de donner plus de stabilité à l’architecture de la politique de l’emploi. En effet, entendons-nous bien, cet article n’est pas tant un plaidoyer pour le tout « contrats aidés » comme solution aux problèmes de chômage et d’insertion qu’un plaidoyer pour une cohérence et une continuité minimales dans la conduite de la politique de l’emploi ¹. 

Les associations, victimes collatérales des revirements gouvernementaux

La pièce en trois actes que nous avons présentée plus haut pourrait n’être qu’un vaudeville de mauvaise facture si elle n’avait pas des conséquences très dommageables pour les bénéficiaires des contrats aidés et pour les associations qui en sont utilisatrices.

En effet, nombre de contrats aidés concernent le secteur non-marchand. Or le non renouvellement massif des contrats aidés – comme c’est le cas actuellement avec les CAE – est un facteur de déstabilisation préoccupant pour l’activité de ces associations. Depuis quelques mois, de nombreuses associations caritatives ainsi que des centres sociaux sont mis en difficulté par la politique gouvernementale. Ces associations combinent en effet souvent le bénévolat et le recours à des salariés, très souvent en contrats aidés. De fait, le non renouvellement des CAE risque de les contraindre à réduire le périmètre de leurs activités, au détriment des publics auprès desquels elles interviennent.

L’absence de pérennité des emplois aidés, souvent déplorée par les responsables associatifs, s’ajoute ainsi à l’incertitude quant au montant des subventions dont les associations peuvent bénéficier d’une année sur l’autre.

Il apparaît ainsi urgent pour le gouvernement de stabiliser la politique de l’emploi qu’il conduit et, plus largement, de garantir aux associations un cadre sécurisé et stable, en vue de conforter le développement de leur activité, par exemple à travers une logique de contractualisation pluriannuelle. Malheureusement, il semble à l’heure actuelle peu sensible aux considérations développées dans cet article…

Bastien Taloc

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1} Illustration grotesque de cette instabilité des orientations : le gouvernement Villepin avait en 2006 remplacé par un nouveau contrat de transition professionnelle expérimenté dans quelques bassins d’emploi en difficulté un dispositif remplissant les mêmes fonctions créé quelques mois plus tôt. Il est pourtant trivial d’affirmer que c’est sur la durée seulement que l’on peut apprécier l’efficacité d’un instrument.