Le SEAE, ou la parlementarisation de l'action européenne

Publié le par Section socialiste de Sciences-Po

Voilà, c’est fait ! Après huit mois de tergiversations, le Service Européen d’Action Extérieure (prononcez suavement « SEAE ») a fini par voir le jour. Concrétisant la transformation institutionnelle opérée par le Traité de Lisbonne pour ce qui est de la politique extérieure de l’Union, le SEAE forme l’embryon solide de ce qui pourrait bien devenir un véritable réseau diplomatique européen. Evolution indéniable depuis la Coopération Politique Européenne (CPE), l’intérêt que représente la création du SEAE se trouve aussi dans les difficultés qui l’ont entourée. Car ce sont ces difficultés qui nous révèlent aujourd’hui une tendance lourde, puissante, au sein de la construction européenne: celle de la parlementarisation.

 

Un accouchement dans la douleur…

La naissance du SEAE ne fut pas aisée, et s’est inscrite dans un débat houleux trouvant son origine dans le modèle du « temple européen»  institué par le traité de Maastricht. Ce terme de «temple européen» recouvre une structure où différentes politiques sont regroupées en «piliers» caractérisés par des modes de gouvernance différents liés à la sensibilité politique du ou des domaines concernés (le premier pilier regroupe les politiques communautaires, les second la PESC et le troisième les Affaires intérieures et de justice, ces deux derniers étant fondés sur le modèle intergouvernemental). Mettant en place une frêle, mais concrète, Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC), le Traité de Maastricht, par sa structure en pilier (supprimée depuis par le Traité de Lisbonne) laissait espérer une (lente) translation du modèle de gouvernance intergouvernementale vers le modèle communautaire. Si nous en sommes encore loin, le SEAE constitue tout de même l’armature institutionnelle nécessaire à toute politique étrangère, ce qui est une évolution importante.

Touchant aux affaires étrangères, domaine politiquement sensible, le SEAE fut l’objet d’un long bras de fer entre les deux Conseils (le Conseil Européen et le Conseil de l’Union Européenne) et le Parlement européen. Plus précisément, c’est la composition du SEAE qui fut âprement discutée: le service doit-il être majoritairement composé de fonctionnaires des Etats membres ou de fonctionnaires de la Commission (cette dernière option tendant à renforcer un phénomène de « communautarisation » de la politique étrangère que les grands Etats membres voulaient éviter)? Finalement voté le 9 juillet (par 549 voix contre 78 et 9 abstentions), la décision du Conseil de l'Union Européenne « fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure » représente un pseudo compromis entre la position des Etats membres et celui du Parlement.

Si l’on prend du recul sur l’affaire du SEAE, et plus globalement qu’on l’insère dans la vie politique européenne depuis décembre 2009 (entrée en vigueur du Traité de Lisbonne), on remarquera que le Parlement Européen prend des positions de plus en plus hardies. Comme le note une personnalité « proche du dossier » citée par Jean Quatremer sur son blog (http://bruxelles.blogs.liberation.fr/coulisses/) « Les eurodéputés avaient fait de ce dossier, avec la régulation financière, l’un des symboles du nouveau rapport de force entre le Parlement et le Conseil des ministres hérité du traité de Lisbonne ». Il est vrai que les esprits chagrins (et pro-pro-pro-européens), dont je fais partie, regretteront que le Parlement ait lâché son projet alternatif d’organisation du SEAE, mais l’important est ailleurs: dans le symbole. Et c’est un symbole lourd de sens qui enjoint les socialistes à la réflexion.

 

… qui est l’illustration d’un phénomène de parlementarisation de l’Union Européenne

Le traité de Lisbonne représente une transformation cruciale de la place du Parlement européen au sein de l’équilibre institutionnel de l’UE. Pour être synthétique, le traité de Lisbonne a permis au Parlement européen de gagner un contrôle complet du budget européen ainsi qu’un pouvoir de véto quasi-total sur les textes législatifs à travers la généralisation du système de codécision (un texte proposé par la Commission doit être voté à la fois par le Conseil de l’Union Européenne et le Parlement européen). Contrôle budgétaire et pouvoir législatif: voilà les deux fonctions essentielles d’un parlement. Ces avancées, qui ne sont pas minces, renforcent le comportement déjà «expansionniste» d’un Parlement européen qui se pense, à juste titre, porteur de la légitimité et de l’avenir démocratique européen. Le cas du SEAE en est le parfait exemple : le Parlement n’a aucune compétence dans le domaine des affaires étrangères, et par conséquent virtuellement rien à dire au sujet du SEAE. Reste qu’il contrôle l’ensemble du budget et pourrait ainsi transformer, en jouant l’avare, la décision du Conseil de l’Union Européenne en simple coquille vide.   

Ce type de «spillover» institutionnel, qui fut beaucoup utilisé par la CJCE et la Commission pour étendre leurs compétences, pourrait être d’une toute autre ampleur dans le cas d’une institution composée d’élus. Si l’on jouait sur les mots, on pourrait dire «spillover» institutionnel n’est rien de moins qu’une «parlementarisation» de l’Union Européenne. Toutefois ces avancées sont loin d’être suffisantes, la démocratie étant bien plus que la simple somme des compétences d’une assemblée. Encore aujourd’hui le débat sur une hypothétique démocratie européenne reste d'actualité. Ainsi, le débat démocratique s’est vu amplifié par la méthode opaque de nomination du président du Conseil Européen (Herman Van Rompuy) et de la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (Catherine Ashton). Face à la défiance croissante des citoyens européens vis-à-vis d’une Europe jugée insuffisamment démocratique, soutenir ce processus de parlementarisation devient incontournable. Il ne s’agit plus de justifier le particularisme démocratique de l’Union (le fait que les Etats sont des citoyens comme les autres), mais bien de prendre conscience que depuis Maastricht, la construction européenne s’est pleinement engagée sur le terrain politique et que, ce faisant, elle doit respecter les principes démocratiques qu’elle défend. Du respect de ces principes démocratiques dépend le soutien des citoyens et la pérennité du projet européen. Et quand bien même l’entêtement persisterait, l’arrêt du tribunal constitutionnel Allemand de Karlsruhe (vous trouverez ici un intéressant rapport du Sénat à son sujet) nous rappelle à l’ordre en interdisant tout approfondissement de la construction européenne (tout nouveau transfert de compétences) qui  ne s’accompagnerait pas d’une démocratisation institutionnelle.

L’affaire du SEAE montre que, volontairement ou non, le Parlement européen s’est saisi de la question. Conscient de représenter l’avenir démocratique de l’Union,  et désireux d’accroitre sa légitimité, le Parlement a commencé à s’attaquer à son principal obstacle: le taux d’abstention des citoyens aux élections législatives européennes.  Que ce soit à travers sa critique de la non intervention de Ashton en Haïti, son rejet de SWIFT, ou encore sa résistance pour le SEAE, le Parlement européen cherche à se forger une image d’égal du Conseil de l’Union Européenne et de défenseur des intérêts des citoyens, le tout pour se donner de l’importance aux yeux de ces derniers. Et il faut se féliciter de cette situation: il n’existe aujourd’hui aucune alternative à la parlementarisation permettant d’éviter que les citoyens européens, poussés par un déni de démocratie, ne deviennent une force centrifuge dans l’Union.

 

La politisation de l’Union Européenne, ou la chance historique d’une re-parlementarisation de la République française ?

Cette dynamique de parlementarisation de l’Union est nouvelle. L’Union devient par la force des choses plus politique. A l’heure des solidarités nécessaires entre Etats membres touchés avec plus ou moins de violence par la crise, de la refonte du modèle de gouvernance économique européen, ou encore du questionnement sur un modèle de redistribution européen, la construction de l’Europe politique, loin d’être un luxe, est devenu la clé de notre avenir. Si le Parlement semblent avoir compris une partie de cet enjeu en essayant, parfois dans un jusqu'auboutisme ridicule, de paraître l’égal du Conseil de l’Union Européenne, ce ne semble pas encore être le cas des partis politiques. A commencer par un Parti Socialiste Européen qui ne rempli pas son rôle de parti d’opposition! Bâtir une vie politique, c’est avant tout créer de l’intérêt pour cette vie politique. Quel intérêt aurait le citoyen européen à participer à des élections où le principal parti d’opposition, en plus de voter du bout des lèvres pour un président de la Commission Européenne ouvertement médiocre, commet une véritable injure démocratique en acceptant un accord de partage  de la présidence du Parlement avec le parti majoritaire? Pas d’opposition, pas de débat, pas de symbolique démocratique, pas d’intérêt, pas de participation aux élections…

Passé ce coup de gueule, il faut aussi voir que cette parlementarisation pose des problématiques institutionnelles concrètes liant échelons européen et national. Le fait que le Parlement s’affirme par son opposition au Conseil de l’Union Européenne peut faire craindre un affrontement systémique aboutissant au blocage de l’Union.  C’est un risque majeur pour la dynamique de construction européenne auquel le traité de Lisbonne, en réaffirmant la nécessaire coopération entre le Parlement européen et les Parlements nationaux, tente de remédier. Le pari, bien qu’audacieux, semble pourtant réaliste à la lumière du phénomène «d’européanisation» des responsables et leaders politiques: avec la médiation des parlements nationaux, les positions du Parlement européen et des gouvernements nationaux pourraient se rapprocher, harmonisant du même coup les positions entre Conseil Européen, Conseil de l’UE et Parlement Européen.

Mais clairement, ce schéma ne fonctionnera qu’avec des régimes parlementaires où les gouvernements sont fortement soumis aux parlements, ce qui ne caractérise pas notre République semi-présidentielle. Coïncidence de l’histoire, la réaffirmation du modèle parlementaire en Europe semble se produire en parallèle d’un essoufflement profond de la Vème République. C’est inévitable, certains eurosceptiques crieront au scandale démocratique en évoquant une transformation de notre République imposée par une Europe politique balbutiante. Reste que ce n’est pas comme si le parlementarisme n’avait pas marqué la majeur partie de l’histoire Républicaine française, et que le Parti Socialiste français (qui ne se réduit pas à Mitterrand) n’avait jamais porté une critique véhémente de la monarchie républicaine établie par la Constitution de 1958.

Clairement, le phénomène de parlementarisation de l’Union Européenne représente une opportunité unique pour moderniser la vie politique française. Il convient pour le Parti Socialiste de s’en saisir. Ne rentrons pas dans le jeu fallacieux des détracteurs du modèle parlementaire, souvent obnubilés par les échecs de la IIIème et IVème Républiques au point d’en oublier les nombreux succès. Que ce soit à travers les multiples travaux menés sur le parlementarisme rationalisé (on peut penser à Pierre Mendès-France) ou les nombreux exemples offerts par les autres pays européens, le Parti Socialiste a la matière première nécessaire à la formulation d’un modèle français de parlementarisme rationalisé. Attention toutefois de ne pas perdre de vue que cette réflexion, bien qu’inévitablement française, ne trouvera une réelle modernité que si elle s’inscrit dans la perspective d’une Europe politique en devenir.

Il n’est pas si fréquent que le mouvement vers la modernité, à travers la construction européenne, se trouve à ce point au diapason avec un vieux rêve du Parti Socialiste : celui de réhabiliter le parlementarisme en France. Il serait dommage pour les socialistes de laisser passer cette chance. 

 

Lucas B

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Lucas B 31/07/2010 10:44


Merci beaucoup pour ton commentaire T.L.
Je vais de ce pas lire l'ouvrage de Jean-Louis Quermonne. Si je trouve le temps, j'essayerai de produire une réponse détaillée (tout particulièrement sur les questions de la constitutionnalisation,
de la politique publique européenne, et de la convention comme moteur de l'intégration, thématiques qui semblent chères à Quermonne).


T.L 31/07/2010 00:54


En complément de ce brillant article, un livre : "l'Ue dans le temps long" de Jen Louis Quermonne,
- qui insiste bien sur les nuances des termes qui entourent "parlementarisation", "fédéralisme européen" (qui ne répond en rien au fédéralisme américain)
- propose encore une autre système institutionnel, en généralisant le cas Ashton à plusieurs vices commissaires dant une commission réduite, redevenue plus collégiale
- appelle à l'émergence d'une force administrative de l'UE, à la suite d'un véritable "moment constitutionnel"

Ce n'est pas exactement ce que tu proposes Lucas, mais le point de vue ne perd pas pour autant d'intérêt

Enfin, une dernière remarque, plus franco-centrée : un régime parlementaire en France implique de supprimer l'élection du président de la république au suffrage universel direct. L'idée est
séduisante, mais je demeure sceptique sur ses capacités à intégrer le réel. Mais après tout, ne sommes nous pas guidés par une part d'utopisme ?