Budget 2008 : la tentation de Gribouille ?
C’est devenu une habitude pour l’auteur de ce post que d’évoquer la politique budgétaire. Il y a un an, je m’étais adonné à l’exercice – habituel lors de tout examen du projet de loi de finances (PLF) – de démolition en règle du budget proposé au Parlement. Ingrat exercice que d’exécuter le chef d’œuvre préélectoral de notre pauvre Thierry Breton à l’époque.
Je tiens à m’excuser d’emblée auprès de Christine Lagarde, probablement très soucieuse du respect des bienséances de la bonne société. Mais cette année, je suis tenté de procéder plus tôt à l’exercice. Je suis un peu goujat, j’en conviens…
Pourquoi ? Parce qu’un PLF, c’est comme une grande équation aux nombreuses inconnues et que cette année, le voile est déjà levé sur certaines inconnues majeures. Et sur cette base, il est déjà possible d’entrevoir ce qui pourrait constituer une tentation du PLF 2008.
Côté dépenses, grâce à l’empressement du gouvernement à faire voter le paquet fiscal (le projet de loi TEPA pour l’appeler par son petit nom…), 13 milliards d’euros de recettes fiscales vont manquer. Pourquoi ranger au passage ces moindres recettes dans la catégorie « dépenses » ? En constituant des moindres recettes au service d’un objectif politique, elles sont en quelque sorte des dépenses en creux. En l’occurrence, les mesures du paquet fiscal consistent essentiellement en des exonérations ou crédits d’impôt à finalité économique précise. On peut donc dire que ce sont des dépenses fiscales. On notera au passage les vertus en terme d’affichage d’un recours à la dépense fiscale : sur le plan comptable, son effet sur le déficit est identique à celui d’une « vraie » dépense (pour mettre en place une politique publique par exemple) mais il permet d’afficher une absence d’augmentation des dépenses publiques stricto sensu.
Côté dépenses toujours, le non remplacement de 22 000 départs à la retraite de fonctionnaires n’est pas du tout de nature à compenser le coût du paquet fiscal contrairement à ce qu’affirme Eric Woerth qui doit confondre millions et milliards. Loin d’encourager le gouvernement dans la voie de réductions d’effectifs dans la fonction publique, on ne peut plutôt que lui recommander plus de sobriété et moins de dogmatisme quant aux dépenses fiscales…
L’inconnue majeure pour les recettes était le taux de croissance. Loin de se dessiner clairement, les perspectives de croissance économique appellent au pessimisme en France. Au deuxième trimestre, le taux de croissance a été de moitié inférieur aux prévisions de l’INSEE. Réponse de Christine Lagarde : c’est le résultat de l’attentisme des agents économiques en période électorale… C’est un peu insultant pour l’INSEE qui n’a pas du ignorer ce paramètre dans ses prévisions.
C’est un fait : la croissance a ralenti ou, tout du moins, a négativement déjoué les prévisions. La situation actuelle avec la crise des subprimes n’est pas pour nous rassurer. L’économie française est en haut de cycle aujourd’hui et l’obstination, à travers ses déclarations, de Nicolas Sarkozy à considérer son mandat comme un cycle économique à lui seul est assez curieuse voire présomptueuse…Un retournement conjoncturel est à prévoir.
Néanmoins, tenir rigueur au Président du ralentissement désormais prévisible de la croissance serait très injuste. Ce n’est pas sur ce point que nous devons le juger mais sur la manière dont le gouvernement traduira ce ralentissement dans la construction de son budget. Ainsi, la responsabilité et l’honnêteté politiques commandent-t-elles, dans le contexte actuel, de revoir à la baisse les prévisions de croissance et de bâtir un budget sur des hypothèses plus prudentes que celles retenues, à l’heure actuelle, par Bercy.
Le gouvernement est donc face à une alternative dont les termes sont les suivants : ou bien il revoit les hypothèses de croissance initiales et il doit consentir à des corrections importantes en terme de dépenses pour ne pas faire exploser le déficit ; ou bien il fait le pari de la politique du pire en maintenant sciemment des hypothèses irréalistes et en conduisant la France à une augmentation importante du déficit.
La première solution est délicate. Les marges de manœuvre pour procéder à un réajustement sont largement amputées par le paquet fiscal qui comporte un effet de cliquet en quelque sorte : le gouvernement ne reviendra pas sur les promesses de campagne. Reste l’option d’une réduction importante des crédits qui serait périlleuse en l’état et aboutirait à des tensions sociales fortes. Pudiquement, un économiste dirait qu’à l’inverse des recettes fiscales, les dépenses publiques sont rigides à la baisse à court terme. A court terme mais à plus long terme, après avoir persuadé les électeurs qu’il faut dégraisser un mammouth soi-disant responsable d’un déficit abyssal, qu’en est-il ?
C’est sur ce point que la deuxième solution pourrait tenter le gouvernement : jouer le pourrissement en maintenant les choses en l’état et en organisant un dérapage des déficits. Outre le fait que cette option permettrait d’éviter la première, plus risquée politiquement (c’est un euphémisme), elle aurait un effet qui viendrait conforter le diagnostic de l’UMP. Se réveillant avec un déficit plus élevé, il sera commode pour le gouvernement de légitimer une thérapie de choc axée sur la réduction des dépenses publiques. A n’en pas douter, Nicolas Sarkozy, avec les talents de communicant qu’on lui connaît, saurait jouer cette carte avec brio. Il pourrait compter aussi, à son actif, mais dans un autre domaine, sur ses talents de pompier pyromane, tout à fait transposables au domaine budgétaire.
« Politique fiction » au mieux, « procès d’intention » me direz-vous. Mais le contexte est d’autant plus tentant que les fenêtres d’opportunité sont étroites. Le gouvernement sera bien tenté, à travers son budget 2008, de jouer à gribouille ou, autrement dit, d’aggraver un problème contre lequel il affirme lutter…
Cette stratégie implacable voire machiavélique a été employée par les gouvernements conservateurs dans certains pays industrialisés comme aux Etats-Unis en 1980. D’abord des réductions d’impôts massives qui, avec des dépenses publiques rigides, ont abouti à un creusement des déficits. Cette dégradation de la situation budgétaire a ensuite largement facilité l’acceptation d’une réduction drastique des moyens de l’Etat et, partant, le recul de l’Etat.
Parce qu’il ne s’agit pour l’instant que d’un scénario probable et qu’il faudra attendre l’automne pour analyser les choix du gouvernement, nous devons mettre en garde dès maintenant le gouvernement contre la tentation de ce jeu dangereux qui, pour tout dire, manquerait singulièrement d’honnêteté politique.
Quelques changements dans l’élaboration du budget pourraient pourtant nous prémunir contre ce risque.
La détermination des hypothèses de croissance pour l’année d’exercice sur lesquelles est bâti le projet de loi de finances est aujourd’hui du ressort du Ministre de l’Economie. Afin d’objectiver cette prévision et de la rendre plus réaliste, le chiffre retenu pourrait être établi par l’INSEE et corrigé à la baisse afin de prévoir une marge de sécurité. Cette démarche a été retenue au Canada. En élaborant son budget sur des hypothèses très prudentes, le gouvernement pourrait ainsi bénéficier de surplus fiscaux à affecter au désendettement.
Avec mauvaise foi, Bercy objectera que les prévisions (optimistes) de croissance du ministre sont un moyen de créer de la confiance auprès des agents économiques et d’orienter dans un sens positif leurs anticipations. Pourtant, sauf à les croire naïfs, il est probable qu’ils prêtent peu d’importance à des prévisions jugées peu crédibles car trop optimistes.
Il faut également engager une réflexion sur les moyens d’encadrer les dépenses fiscales qui contribuent sournoisement, par un tour de passe-passe comptable, à creuser les déficits. Leur utilité économique, sociale et environnementale doit notamment faire l’objet d’évaluations et d’audit menés conjointement par le Parlement et la Cour des comptes. Il n’est pas sûr au passage que ces évaluations seraient très favorables aux dispositions du paquet fiscal.
On peut souvent s’étonner du silence de certains contempteurs de la dette publique sur le rôle que jouent les dépenses fiscales dans les déficits. Pointer du doigt la responsabilité des dépenses publiques stricto sensu (comme celles nécessaires à la rémunération des agents publics) reste pourtant un sport national.
Le recours aux dépenses fiscales doit être encadré par le vote éventuel d’une norme pluriannuelle d'évolution. Cette idée fait son chemin chez les parlementaires. L’asymétrie dépenses/dépenses fiscales est problématique : les premières sont soumises à une norme, contrairement aux secondes. Résultat : il devient dès lors tentant de convertir des dépenses en moindres recettes pour respecter la norme ou pire, de réduire les dépenses consacrées à des services collectifs essentiels aux plus fragiles et d’accorder à des catégories aisées des dispositifs fiscaux avantageux. Nous devons pouvoir mettre fin à cette différence de traitement.
Loin de corseter le politique, ce sont quelques propositions qui doivent être débattues au lieu de quoi, sinon, le gouvernement actuel aura la tentation de jouer à gribouille, au mépris de la moralité politique.
Bastien Taloc