Comité Balladur : les vraies questions qui resteront « à éclaircir »…
Les travaux du comité Balladur ont suscité, avant même leur achèvement et la publication du rapport final, leur lot de spéculations et de critiques, à droite comme à gauche si l’on en juge par les réserves exprimées au sein des associations d’élus. A l’inverse, le rapport a été salué par d’autres pour ses propositions jugées innovantes et son caractère « touche-à-tout ». Mais, à vouloir embrasser la totalité des aspects du sujet, le rapport Balladur comporte souvent des diagnostics hâtifs, insuffisamment approfondis, qui forment donc la base de propositions tantôt très classiques, tantôt simplistes et artificielles – à l’image du projet de « Grand Paris ». Ainsi ce rapport, avec ses quelques propositions pertinentes mais aussi ses défauts regrettables, mérite des critiques plus approfondies et équilibrées que celles que notre Parti a pu lui adresser.
A son actif tout d’abord, il présente des propositions intéressantes en matière d’intercommunalité, renforçant un fait intercommunal qui était pourtant dans le collimateur de certains membres de l’UMP depuis quelques années. Le rapport Balladur exprime la confiance du comité quant à la capacité future du mouvement intercommunal à honorer ses promesses : économies d'échelles, dynamique de projet, mutualisation, etc. Alors que certaines dérives peuvent parfois déconcerter, le comité semble avoir intégré l’idée que nous n’avions pas encore exploité véritablement tout le potentiel de l’intercommunalité et que celle-ci restait une solution et non un problème, pour peu que son périmètre soit rationalisé et que la couverture du territoire soit achevée (l’échéance de 2014 est avancée).
Sur le reste des sujets évoqués en revanche, les réponses du comité ne sont pas pleinement satisfaisantes, loin s’en faut, faute de diagnostics suffisamment creusés. Autant d’opportunités manquées qui suscitent des interrogations que nous évoquerons ici en parodiant la méthodologie du comité Balladur qui avait, avant la rédaction de son rapport final, arrêté une liste de « questions à éclaircir » (sic). A notre tour de nous prêter donc au jeu et de formuler des « questions à éclaircir » s’agissant de ce rapport…
La question de la répartition des compétences est indéniablement un élément central de la réforme des collectivités territoriales, leur complexité n’ayant fait que s’accroître au fil des années. Si chacun s’accorde sur la nécessité d’une clarification, les options possibles sont nombreuses. Le choix défendu par le rapport a le mérite d’être précis (au contraire de certains autres thèmes comme la fiscalité locale) et relativement aisé à appliquer (suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions, spécialisation de ces derniers respectivement sur l’aide sociale et l’économie). Il donne toutefois matière à débat.
Le rapport justifie la nécessité de clarification des compétences par l’existence de trop nombreux niveaux de collectivités. C’est évidemment un facteur explicatif, mais cela s’explique tout autant par la nécessité de clarifier les rôles de chacun dans la définition des politiques publiques. A titre d’exemple, un rapport parlementaire de 2007 sur l’aide sociale en France soulignait l’enchevêtrement des compétences entre départements, communes mais aussi régime général de Sécurité sociale qui dispose de son propre réseau…
On peut dès lors regretter que le rapport centre son débat sur la clause générale de compétence en faisant de celle-ci l’alpha et l’oméga de l’enchevêtrement des compétences, alors que celui-ci provient en réalité de la loi et de l’inopérance de la notion de collectivité chef de file telle qu’introduite en 2003.
Cette focalisation est d’autant plus curieuse que le rapport relativise un temps (et à juste titre si l’on en juge par les masses budgétaires en jeu) le rôle de la clause générale pour ensuite revenir à l’idée qu’elle jouerait un rôle central…
Revenir au principe des blocs de compétence semble bien plus urgent même si ce retour à l’ambition du législateur de 1982 est jugée difficile par certains. C’est également une voie préconisée par le rapport… tout en l’accompagnant de délégations de compétences au nom de la « souplesse » : l’on voit bien la difficulté de naviguer entre clarification et rigidité excessive.
Enfin, la question primordiale de la répartition des rôles avec l’Etat est toutefois abordée mais très rapidement dans le rapport (proposition n°13) qui demande « que les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés ». Cela aurait pourtant été une bonne occasion de réfléchir au rôle respectif de l’Etat et des collectivités dans la définition des politiques publiques : en dépit de sa volonté de s’afficher comme « Etat stratège », l’Etat s’efforce en réalité de maintenir une certaine surveillance via ses propres services, d’où des doublons coûteux.
La proposition se veut innovante et demeure la plus controversée. Mais l’est-elle réellement ? En tout cas, est-elle vraiment utile du point de vue qui semble être celui du comité, à savoir la rationalisation de la répartition des compétences et la maîtrise des dépenses publiques locales ?
On peut en douter dans la mesure où, en parallèle, aucune modification institutionnelle majeure n’apparaît s’agissant de l’articulation région-département, en dehors du fait que chacun d’eux perdrait la clause générale de compétence. Certes, cette imbrication met clairement en évidence un couple département-région, mais elle ne semble pas susceptible d’impacter véritablement leur relation.
L’imbrication des scrutins permettrait seulement de dégager, avec le fléchage des candidats sur les listes, une économie correspondant peu ou prou aux indemnités versées aux conseillers régionaux, ce qui est tout à fait négligeable, le coût de la tenue des deux élections étant déjà limité par le fait qu’elles sont couplées à un autre scrutin, si ce n’est entre elles comme en 2004.
Une élection locale serait supprimée mais un scrutin complexe, semblable au scrutin PML en vigueur à Paris, et très difficile à expliquer aux électeurs, serait institué à la place. Plus gênant encore : cette imbrication conduirait les électeurs à devoir juger d’un même coup le bilan de deux équipes politiques (à la tête de la région et du département) dont l’orientation en matière de politiques publiques sera peut-être différente et sur des compétences différentes de surcroît.
Certes, cette mesure sera l’occasion de supprimer des cantons obsolètes et d’assurer une égalité de représentation, mais l’absence de réelle justification institutionnelle de cette mesure fait tout de même peser sur elle un fort soupçon d’opportunisme électoraliste. Longtemps voulue par Nicolas Sarkozy et son entourage, cette proposition peut difficilement être regardée comme une simple émanation de l’esprit des membres du comité et comme le fruit de leur seule volonté… CQFD
Peu de temps avant la publication du rapport final, l’idée d’un « big-bang territorial » était évoquée pour qualifier ses recommandations. Pourtant, à la lecture des propositions du comité, ce n’est pas forcément l’image qui vient en premier lieu à l’esprit.
Si le rapport semble vouloir privilégier la fusion, sur la base du volontariat, de collectivités de même rang (fusion horizontale), notamment à travers la réduction du nombre de régions à 15, il est resté très timoré quant à l’idée de fusions verticales « à la carte » (à l’exception du cas des régions d’outre-mer, rapidement évoqué). Or la remise en cause de l’uniformité du schéma institutionnel local français constituerait sans doute un vrai big-bang. Certes, le rapport amorce une certaine rupture lorsqu’il propose de créer une « quinzaine de métropoles » mais, posé comme un préalable, le maintien du « jardin à la française », bien ordonné et uniforme, fait perdre beaucoup d’audace au rapport Balladur en ce qui concerne la relation conseil général/conseil régional.
Le comité Balladur ne manquait pourtant pas de raisons de franchir véritablement le Rubicon, comme il a commencé à le faire avec l’idée des « métropoles » : l’idée qu’un même schéma institutionnel doit être appliqué sur l’ensemble du territoire est en effet démentie, par exemple, par les différences de perception du fait départemental selon que l’on vit en zone urbaine ou dans un département rural où le conseil général est un échelon de proximité apprécié. Le « sur mesure » institutionnel n’est pas non plus dénué d’intérêt dans les régions comportant deux ou trois départements : plutôt que de diluer ces petites régions dont le découpage est pertinent dans des grands ensembles régionaux artificiels, la fusion des conseils généraux et du conseil régional peut susciter des dynamiques intéressantes.
Au lieu de cela, le comité a retenu une proposition uniforme concernant les régions et départements, proposition qui restera sans grande conséquence institutionnelle avec la fusion des seuls scrutins cantonaux et régionaux. Les solutions institutionnelles modulables et à la carte sont pourtant pleinement justifiées et envisageables. Justifiées, car adapter jusqu’aux modalités mêmes de la gouvernance aux enjeux locaux spécifiques en matière de politiques publiques c’est assurer à l’action publique une plus grande efficacité et une plus grande souplesse. Envisageables, car le système politique français a évolué et l’opinion y serait désormais prête, pour peu que des garde-fous existent avec un contrôle du préfet sur la pertinence des périmètres et sur le fait que ceux-ci ne sont pas purement défensifs ou fondés sur un quelconque égoïsme fiscal.
L’excellent rapport Warsmann d’octobre 2008, adopté à l’unanimité par l’Assemblée nationale et qui n’a pas été médiatisé comme il l’aurait mérité, avait pourtant fait le pari de ces fusions verticales à la carte en suggérant de les inciter grâce à une majoration dégressive de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 8%.
Au final, de la même manière que l’on tend souvent, en politique, à commettre l’erreur de faire des instruments un préalable, sans poser d’abord sereinement la question des finalités politiques, le rapport Balladur cède à ce biais qui consiste à faire de la dimension institutionnelle un préalable et s’interroge trop peu sur la façon dont tel ou tel système institutionnel peut être le plus adapté aux enjeux de la conduite des politiques publiques. Le projet de « Grand Paris » proposé en offre un exemple saisissant…
Voici un thème du rapport au sujet duquel les réponses proposées rentrent largement dans la catégorie des « facilités par évidence apparente »… Que nous dit le comité Balladur ? Que la gouvernance du cœur de l’agglomération parisienne est trop éclatée et que, pour être plus attractif et accroître son rayonnement international, ce cœur doit fusionner dans le cadre d’une structure à fiscalité propre, dotée de compétences propres. Certes. Mais quel périmètre objectif retenir pour procéder à l’émergence d’une structure aussi intégrée ? « Paris et les départements de petite couronne » nous dit le rapport. Ensuite, d’autres communes volontaires pourront rejoindre cette structure.
Passons sur le fait que ce « Grand Paris » serait imposé aux collectivités membres. Le rapport nous propose ici un copier-coller du rapport Dallier de mars 2008 qui préconise une solution pourtant très contestable…
Pourquoi ? Parce que, comme dans le rapport Dallier, cette solution est plaquée dès les premières pages sans réflexion préalable aucune sur les défis de la métropole parisienne. Or, l’échelle des problèmes politiques varie bien souvent selon le problème en question (transports, logement, inégalités, etc.). Ainsi, si la gestion des déplacements semble devoir être traitée au niveau régional, comme actuellement avec le STIF, ce n’est pas nécessairement le cas du logement, à titre d’exemple. Par ailleurs, comme le dit fort bien le rapport Planchou « aucun territoire confronté à un problème ne recèle en son sein les ressources qui permettent sa résolution ». L’exemple du foncier nécessaire à l’effort pour le logement social le montre assez bien.
Or, au lieu d’opter pour une solution fonctionnelle directement en prise sur les enjeux de politiques publiques, le comité préfère disserter in abstracto sur le cadre institutionnel et créer à partir du cœur dense un mastodonte institutionnel rigide, au périmètre si arbitraire qu’il risque d’aboutir à une dualité très dommageable entre le cœur de l’agglomération et la grande couronne.
A cette dernière critique, d’aucuns répondent que, sur la base du volontariat, le périmètre de cette structure pourra s’étendre jusqu’à la grande couronne. Selon cette logique d’extension, les partisans du Grand Paris façon « Balladur » vont peut-être s’apercevoir qu’ils ne font que recréer la région Ile-de-France après avoir exhumé l’ancien département de la Seine… décidément, on refait l’Histoire !
Il y a quelque chose de très artificiel à vouloir superposer sur un même périmètre les réponses à des problèmes dont la géométrie est variable. C’est sur la base de ce constat que le rapport Planchou (dont la démarche rigoureuse doit être saluée) propose des solutions sans a priori, souples et fonctionnelles : élargissement des compétences du STIF à tous les modes de déplacement, création d’un syndicat du logement, mise en place de projets à géométrie variable à partir de Paris Métropole, etc. Ajoutons qu’il conviendrait sans doute de renforcer spécialement les pouvoirs de la région Ile-de-France, en matière d’activité économique et d’aménagement du territoire essentiellement. Ce qui appellerait, de la part de Nicolas Sarkozy et du gouvernement, l’abandon de réflexes qui le conduisent à s’ingérer dans les dossiers régionaux (grands projets, révision du SDRIF, problèmes de transports publics).
D’aucuns ne manqueront pas de souligner que le Grand Paris serait une entité à fiscalité propre et qu’elle permettrait d’avoir un effet de péréquation entre les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis. Mais c’est oublier que la grande couronne en sera à l’écart et qu’il est préférable d’envisager la solidarité au niveau régional en simplifiant et en renforçant le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).
C’est oublier aussi les enjeux partisans : une des raisons pour lesquelles Nicolas Sarkozy semble avoir écarté cette idée de « Grand Paris » est qu’il sait que le rapport de forces droite-gauche lui est défavorable, quel que soit le périmètre retenu depuis les dernières municipales. Le coffre-fort de son département dans les mains d’un socialiste, c’est sans doute beaucoup trop ! Nul doute, en tout cas, que les élus des collectivités dont le potentiel fiscal est élevé feront du maintien de la maîtrise de leur « pactole » un préalable et que le Grand Paris est soit condamné à rester modeste dans son effet péréquateur, soit condamné tout court…
Quant aux comparaisons internationales, là non plus, la solution du rapport Balladur ne résiste pas à l’analyse. Toutes les grandes métropoles internationales sont confrontées aux mêmes problèmes de gouvernance, aucune n’étant parvenue à une solution institutionnelle fixe et stable satisfaisante. Ainsi en est-il du Grand Londres, de New York ou des Länders allemands qui correspondent à des métropoles et qui sont enclavées dans des Länders plus grands, comme le Brandebourg ou le land de Hambourg. Dans ces conditions, beaucoup optent pour des structures de projets souples de type « syndicats mixtes ».
Conclusion : mieux vaut se méfier des évidences. La gouvernance métropolitaine pose des défis trop complexes pour qu’une solution miracle et si intuitive existe. Une option claire, stable et bien délimitée est toujours plus séduisante sur le papier car elle reste dans la droite ligne de la culture du « jardin à la française ». Mais, disons-le clairement : le projet de Grand Paris est une gageure qui ne répondra jamais aux enjeux de fond…
Le rapport a le mérite de lier la question de la réforme des collectivités à celle de leur financement, ce qui était réclamé par l’ensemble des associations d’élus. Les propositions faites à cet égard restent toutefois limitées et peu opérantes. La révision des bases locatives cadastrales, qui constituent l’assiette de la taxe d’habitation et de la taxe professionnelle, est réclamée depuis 1990 et n’a jamais été mise en œuvre en raison des bouleversements qu’elle entraînerait (la dernière révision remontant à 1970) ; on peut donc douter qu’elle ait lieu aujourd’hui, même si Michèle Alliot-Marie avait été chargée d’opérer une révision progressive à l’occasion des mutations d’immeubles. Une piste intéressante mais qui arrive à contretemps avec la fin de la bulle immobilière et le contexte actuel d’atonie du marché…
En outre, la question du remplacement de la taxe professionnelle se limite à la simple demande de principe du remplacement de celle-ci par un impôt assis sur l’activité économique, sans plus de précisions. Dans ce domaine des « quatre vieilles », le comité a donc été peu imaginatif. Dès lors, bien que ces propositions soient consensuelles elles sont paradoxalement peu évidentes à mettre en œuvre.
Pourtant, les élus – notamment socialistes – dont on est prompts à dénoncer le supposé conservatisme, avaient, dès 2007, élaboré des propositions pour une modernisation d’ensemble de la fiscalité locale. Sans entrer dans les détails, leur rapport « Pour une réforme globale du système fiscal local » basée sur l’idée d’une nouvelle architecture fondée sur la fin de la prise en charge par l’Etat de la fiscalité locale sous forme de dégrèvements ; l’affectation à chaque collectivité locale d'un « panier d’impôts » (la fameuse « spécialisation fiscale »), cohérent avec ses compétences pouvant être constitué d'une part d'impôts d'Etat; et le renforcement de la péréquation.
Une telle solution aurait le mérite de respecter l’autonomie financière des collectivités, de leur assurer des ressources relativement stables et de clarifier une fiscalité française obsolète et incompréhensible en raison de la complexité du système (un tiers de la fiscalité locale est aujourd’hui prise en charge par l’Etat via les dégrèvements et les pouvoirs de taux des collectivités sont souvent cumulés sur une même assiette). On peut donc regretter que le comité n’évoque même pas une telle possibilité. En attendant, l’incertitude demeure quant au remplacement de la taxe professionnelle (45% des ressources fiscales directes locales et principale ressource de l’intercommunalité que le rapport prétend pourtant encourager…)
Dans le domaine financier, la question des recettes est indissociable de celle des dépenses. La supposée « dérive » des dépenses locales, qui augmentent plus vite que celle des autres administrations publiques, est régulièrement dénoncée par l’Etat alors même que la part des collectivités dans le déficit public est très faible du fait de l’obligation de voter leur budget en équilibre.
La situation qui en résulte est ubuesque : l’Etat, soumis au respect des principes d’autonomie financière et de libre administration des collectivités, tente de peser sur leurs dépenses en réduisant leurs dotations y compris les dotations d’investissement (ce qui est assez absurde en période de relance alors que les collectivités représentent 73% de l’investissement public). Les collectivités augmentent alors les impôts locaux, entrant ainsi dans un cercle vicieux pour conjurer cette logique de maîtrise par défaut des dépenses locales de la part de l’Etat.
Face à cette situation, le rapport préconise le vote par le Parlement d’un objectif de dépenses annuel similaire à celui existant pour l’assurance maladie, c’est-à-dire purement indicatif. Outre l’inopérance du dispositif (l’ONDAM étant en France systématiquement dépassé car, comme ce sera le cas pour les collectivités territoriales, les lieux de décision de la dépense sont très nombreux), on retombe là encore dans une stigmatisation de la dépense locale qui fait pourtant face à d’importants transferts de compétences issus de la loi du 13 août 2004 et pas encore absorbés, ainsi que de demandes constantes de services publics venant de la population.
Il est même choquant de vouloir introduire l’idée d’une norme de dépense alors qu’elle concernerait des exécutifs locaux qui ont été élus démocratiquement sur la base d’options politiques souhaités par les citoyens. Cette mesure poserait un conflit de légitimité démocratique car elle signifierait la négation pure et simple du choix des élus locaux.
A l’heure où il existe une tentation d’émanation néo-libérale (qui semble inspirer le rapport) d’encadrer l’action publique par des normes (et donc d’induire indirectement des choix de fond), nous devons affirmer haut et fort notre confiance dans le choix démocratique et la capacité des citoyens à exercer, par leur vote, un contrôle sur la dépense. Il existe en outre déjà des contraintes fortes (obligation de vote en équilibre réel, contrôle des chambres régionales des comptes) et supérieures à celle de l’Etat dans ce domaine.
Si le souci du pilotage par l’Etat de la dépense publique est compréhensible, la méthode actuelle est totalement contre-productive à moins de revenir totalement sur les acquis de la décentralisation. Sortir du cercle vicieux évoqué précédemment suppose donc la mise en place d’un véritable dialogue entre Etat, collectivités et administrations de sécurité sociale. La mise en place de la Conférence nationale des finances publiques puis de la Conférence nationale des exécutifs allaient clairement dans le bon sens. Malheureusement elles n’ont pas fait long feu, et les collectivités continuent d’apprendre par l’intervention du Président que la taxe professionnelle va disparaître sans aucune concertation préalable dans le cadre de ces enceintes de discussion…
On ne peut pas dire que les premières réactions des socialistes aient donné l’image d’un Parti qui soit force de proposition sur toutes ces questions. En affirmant que « tout (était) à jeter » (sic), certains responsables ont donné le sentiment de se borner à défendre un statu quo dont aucun citoyen ne peut se satisfaire aujourd’hui. C’est en plus une façon bien expéditive d’éluder le débat.
Non, tout n’est pas à jeter – notamment sur l’intercommunalité – dans ce rapport qui est certes loin d’être le rapport du siècle. On ne peut pas non plus se contenter de crier au tripatouillage électoraliste, même si l’imbrication des scrutins cantonaux et régionaux n’est pas dénuée d’arrière-pensées de ce type et même si c’était une façon d’alerter l’opinion sur ce point…
Les critiques adressées au projet de Grand Paris étaient parfois grossières : ce projet n’est sans doute pas le plus inspiré par des calculs politiciens. Au contraire, c’est probablement ce qui a abouti à l’enterrer, à l’Elysée, lorsque Nicolas Sarkozy a fait ses comptes. Il existait des raisons de contester fortement cette proposition – nous les avons évoquées – mais le procès en ringardise ou en combine politicienne relevait tout de même de la facilité.
Les associations d’élus, dont certaines sont dirigées par des camarades, avaient pourtant fait des propositions intéressantes. Pourtant, notre Parti a mal abordé ce débat. Il a donné le sentiment – à tort – de vouloir sauvegarder avant tout des rentes de situations locales. La position qu’il a défendue devant le comité était bien fade.
Pourtant, les alternatives ne manquent pas sur les deux « points faibles » de la décentralisation : sur son cadre financier d’une part ; sur la démocratie locale d’autre part. Sur le second volet, la section PS Sciences Po-Jean Zay avait fait des propositions dans une contribution au Projet socialiste en 2006.
A l’époque, nous déplorions un déficit programmatique du Parti sur ce point. Nous osons croire aujourd’hui que c’est moins un problème d’inspiration qu’un problème de positionnement dans le débat qui a conduit les socialistes à ne pas être à la hauteur dans le contexte des travaux du comité Balladur.
A son actif tout d’abord, il présente des propositions intéressantes en matière d’intercommunalité, renforçant un fait intercommunal qui était pourtant dans le collimateur de certains membres de l’UMP depuis quelques années. Le rapport Balladur exprime la confiance du comité quant à la capacité future du mouvement intercommunal à honorer ses promesses : économies d'échelles, dynamique de projet, mutualisation, etc. Alors que certaines dérives peuvent parfois déconcerter, le comité semble avoir intégré l’idée que nous n’avions pas encore exploité véritablement tout le potentiel de l’intercommunalité et que celle-ci restait une solution et non un problème, pour peu que son périmètre soit rationalisé et que la couverture du territoire soit achevée (l’échéance de 2014 est avancée).
Sur le reste des sujets évoqués en revanche, les réponses du comité ne sont pas pleinement satisfaisantes, loin s’en faut, faute de diagnostics suffisamment creusés. Autant d’opportunités manquées qui suscitent des interrogations que nous évoquerons ici en parodiant la méthodologie du comité Balladur qui avait, avant la rédaction de son rapport final, arrêté une liste de « questions à éclaircir » (sic). A notre tour de nous prêter donc au jeu et de formuler des « questions à éclaircir » s’agissant de ce rapport…
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Pourquoi confondre le débat sur les principes de répartition de compétences et la question du nombre d'échelons ? Pourquoi se focaliser sur la clause générale de compétence alors que la confusion des compétences est aussi imputable aux services de l'Etat ?La question de la répartition des compétences est indéniablement un élément central de la réforme des collectivités territoriales, leur complexité n’ayant fait que s’accroître au fil des années. Si chacun s’accorde sur la nécessité d’une clarification, les options possibles sont nombreuses. Le choix défendu par le rapport a le mérite d’être précis (au contraire de certains autres thèmes comme la fiscalité locale) et relativement aisé à appliquer (suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions, spécialisation de ces derniers respectivement sur l’aide sociale et l’économie). Il donne toutefois matière à débat.
Le rapport justifie la nécessité de clarification des compétences par l’existence de trop nombreux niveaux de collectivités. C’est évidemment un facteur explicatif, mais cela s’explique tout autant par la nécessité de clarifier les rôles de chacun dans la définition des politiques publiques. A titre d’exemple, un rapport parlementaire de 2007 sur l’aide sociale en France soulignait l’enchevêtrement des compétences entre départements, communes mais aussi régime général de Sécurité sociale qui dispose de son propre réseau…
On peut dès lors regretter que le rapport centre son débat sur la clause générale de compétence en faisant de celle-ci l’alpha et l’oméga de l’enchevêtrement des compétences, alors que celui-ci provient en réalité de la loi et de l’inopérance de la notion de collectivité chef de file telle qu’introduite en 2003.
Cette focalisation est d’autant plus curieuse que le rapport relativise un temps (et à juste titre si l’on en juge par les masses budgétaires en jeu) le rôle de la clause générale pour ensuite revenir à l’idée qu’elle jouerait un rôle central…
Revenir au principe des blocs de compétence semble bien plus urgent même si ce retour à l’ambition du législateur de 1982 est jugée difficile par certains. C’est également une voie préconisée par le rapport… tout en l’accompagnant de délégations de compétences au nom de la « souplesse » : l’on voit bien la difficulté de naviguer entre clarification et rigidité excessive.
Enfin, la question primordiale de la répartition des rôles avec l’Etat est toutefois abordée mais très rapidement dans le rapport (proposition n°13) qui demande « que les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés ». Cela aurait pourtant été une bonne occasion de réfléchir au rôle respectif de l’Etat et des collectivités dans la définition des politiques publiques : en dépit de sa volonté de s’afficher comme « Etat stratège », l’Etat s’efforce en réalité de maintenir une certaine surveillance via ses propres services, d’où des doublons coûteux.
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Quel intérêt y a-t-il réellement à imbriquer les élections cantonales et régionales?La proposition se veut innovante et demeure la plus controversée. Mais l’est-elle réellement ? En tout cas, est-elle vraiment utile du point de vue qui semble être celui du comité, à savoir la rationalisation de la répartition des compétences et la maîtrise des dépenses publiques locales ?
On peut en douter dans la mesure où, en parallèle, aucune modification institutionnelle majeure n’apparaît s’agissant de l’articulation région-département, en dehors du fait que chacun d’eux perdrait la clause générale de compétence. Certes, cette imbrication met clairement en évidence un couple département-région, mais elle ne semble pas susceptible d’impacter véritablement leur relation.
L’imbrication des scrutins permettrait seulement de dégager, avec le fléchage des candidats sur les listes, une économie correspondant peu ou prou aux indemnités versées aux conseillers régionaux, ce qui est tout à fait négligeable, le coût de la tenue des deux élections étant déjà limité par le fait qu’elles sont couplées à un autre scrutin, si ce n’est entre elles comme en 2004.
Une élection locale serait supprimée mais un scrutin complexe, semblable au scrutin PML en vigueur à Paris, et très difficile à expliquer aux électeurs, serait institué à la place. Plus gênant encore : cette imbrication conduirait les électeurs à devoir juger d’un même coup le bilan de deux équipes politiques (à la tête de la région et du département) dont l’orientation en matière de politiques publiques sera peut-être différente et sur des compétences différentes de surcroît.
Certes, cette mesure sera l’occasion de supprimer des cantons obsolètes et d’assurer une égalité de représentation, mais l’absence de réelle justification institutionnelle de cette mesure fait tout de même peser sur elle un fort soupçon d’opportunisme électoraliste. Longtemps voulue par Nicolas Sarkozy et son entourage, cette proposition peut difficilement être regardée comme une simple émanation de l’esprit des membres du comité et comme le fruit de leur seule volonté… CQFD
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Pourquoi le comité a-t-il été si timoré s’agissant des fusions verticales à la carte?Peu de temps avant la publication du rapport final, l’idée d’un « big-bang territorial » était évoquée pour qualifier ses recommandations. Pourtant, à la lecture des propositions du comité, ce n’est pas forcément l’image qui vient en premier lieu à l’esprit.
Si le rapport semble vouloir privilégier la fusion, sur la base du volontariat, de collectivités de même rang (fusion horizontale), notamment à travers la réduction du nombre de régions à 15, il est resté très timoré quant à l’idée de fusions verticales « à la carte » (à l’exception du cas des régions d’outre-mer, rapidement évoqué). Or la remise en cause de l’uniformité du schéma institutionnel local français constituerait sans doute un vrai big-bang. Certes, le rapport amorce une certaine rupture lorsqu’il propose de créer une « quinzaine de métropoles » mais, posé comme un préalable, le maintien du « jardin à la française », bien ordonné et uniforme, fait perdre beaucoup d’audace au rapport Balladur en ce qui concerne la relation conseil général/conseil régional.
Le comité Balladur ne manquait pourtant pas de raisons de franchir véritablement le Rubicon, comme il a commencé à le faire avec l’idée des « métropoles » : l’idée qu’un même schéma institutionnel doit être appliqué sur l’ensemble du territoire est en effet démentie, par exemple, par les différences de perception du fait départemental selon que l’on vit en zone urbaine ou dans un département rural où le conseil général est un échelon de proximité apprécié. Le « sur mesure » institutionnel n’est pas non plus dénué d’intérêt dans les régions comportant deux ou trois départements : plutôt que de diluer ces petites régions dont le découpage est pertinent dans des grands ensembles régionaux artificiels, la fusion des conseils généraux et du conseil régional peut susciter des dynamiques intéressantes.
Au lieu de cela, le comité a retenu une proposition uniforme concernant les régions et départements, proposition qui restera sans grande conséquence institutionnelle avec la fusion des seuls scrutins cantonaux et régionaux. Les solutions institutionnelles modulables et à la carte sont pourtant pleinement justifiées et envisageables. Justifiées, car adapter jusqu’aux modalités mêmes de la gouvernance aux enjeux locaux spécifiques en matière de politiques publiques c’est assurer à l’action publique une plus grande efficacité et une plus grande souplesse. Envisageables, car le système politique français a évolué et l’opinion y serait désormais prête, pour peu que des garde-fous existent avec un contrôle du préfet sur la pertinence des périmètres et sur le fait que ceux-ci ne sont pas purement défensifs ou fondés sur un quelconque égoïsme fiscal.
L’excellent rapport Warsmann d’octobre 2008, adopté à l’unanimité par l’Assemblée nationale et qui n’a pas été médiatisé comme il l’aurait mérité, avait pourtant fait le pari de ces fusions verticales à la carte en suggérant de les inciter grâce à une majoration dégressive de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 8%.
Au final, de la même manière que l’on tend souvent, en politique, à commettre l’erreur de faire des instruments un préalable, sans poser d’abord sereinement la question des finalités politiques, le rapport Balladur cède à ce biais qui consiste à faire de la dimension institutionnelle un préalable et s’interroge trop peu sur la façon dont tel ou tel système institutionnel peut être le plus adapté aux enjeux de la conduite des politiques publiques. Le projet de « Grand Paris » proposé en offre un exemple saisissant…
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Grand Paris : pourquoi avoir voulu mettre la charrue (institutionnelle) avant les bœufs (les enjeux fonctionnels liés aux défis de la métropole Paris-Ile de France) ?Voici un thème du rapport au sujet duquel les réponses proposées rentrent largement dans la catégorie des « facilités par évidence apparente »… Que nous dit le comité Balladur ? Que la gouvernance du cœur de l’agglomération parisienne est trop éclatée et que, pour être plus attractif et accroître son rayonnement international, ce cœur doit fusionner dans le cadre d’une structure à fiscalité propre, dotée de compétences propres. Certes. Mais quel périmètre objectif retenir pour procéder à l’émergence d’une structure aussi intégrée ? « Paris et les départements de petite couronne » nous dit le rapport. Ensuite, d’autres communes volontaires pourront rejoindre cette structure.
Passons sur le fait que ce « Grand Paris » serait imposé aux collectivités membres. Le rapport nous propose ici un copier-coller du rapport Dallier de mars 2008 qui préconise une solution pourtant très contestable…
Pourquoi ? Parce que, comme dans le rapport Dallier, cette solution est plaquée dès les premières pages sans réflexion préalable aucune sur les défis de la métropole parisienne. Or, l’échelle des problèmes politiques varie bien souvent selon le problème en question (transports, logement, inégalités, etc.). Ainsi, si la gestion des déplacements semble devoir être traitée au niveau régional, comme actuellement avec le STIF, ce n’est pas nécessairement le cas du logement, à titre d’exemple. Par ailleurs, comme le dit fort bien le rapport Planchou « aucun territoire confronté à un problème ne recèle en son sein les ressources qui permettent sa résolution ». L’exemple du foncier nécessaire à l’effort pour le logement social le montre assez bien.
Or, au lieu d’opter pour une solution fonctionnelle directement en prise sur les enjeux de politiques publiques, le comité préfère disserter in abstracto sur le cadre institutionnel et créer à partir du cœur dense un mastodonte institutionnel rigide, au périmètre si arbitraire qu’il risque d’aboutir à une dualité très dommageable entre le cœur de l’agglomération et la grande couronne.
A cette dernière critique, d’aucuns répondent que, sur la base du volontariat, le périmètre de cette structure pourra s’étendre jusqu’à la grande couronne. Selon cette logique d’extension, les partisans du Grand Paris façon « Balladur » vont peut-être s’apercevoir qu’ils ne font que recréer la région Ile-de-France après avoir exhumé l’ancien département de la Seine… décidément, on refait l’Histoire !
Il y a quelque chose de très artificiel à vouloir superposer sur un même périmètre les réponses à des problèmes dont la géométrie est variable. C’est sur la base de ce constat que le rapport Planchou (dont la démarche rigoureuse doit être saluée) propose des solutions sans a priori, souples et fonctionnelles : élargissement des compétences du STIF à tous les modes de déplacement, création d’un syndicat du logement, mise en place de projets à géométrie variable à partir de Paris Métropole, etc. Ajoutons qu’il conviendrait sans doute de renforcer spécialement les pouvoirs de la région Ile-de-France, en matière d’activité économique et d’aménagement du territoire essentiellement. Ce qui appellerait, de la part de Nicolas Sarkozy et du gouvernement, l’abandon de réflexes qui le conduisent à s’ingérer dans les dossiers régionaux (grands projets, révision du SDRIF, problèmes de transports publics).
D’aucuns ne manqueront pas de souligner que le Grand Paris serait une entité à fiscalité propre et qu’elle permettrait d’avoir un effet de péréquation entre les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis. Mais c’est oublier que la grande couronne en sera à l’écart et qu’il est préférable d’envisager la solidarité au niveau régional en simplifiant et en renforçant le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).
C’est oublier aussi les enjeux partisans : une des raisons pour lesquelles Nicolas Sarkozy semble avoir écarté cette idée de « Grand Paris » est qu’il sait que le rapport de forces droite-gauche lui est défavorable, quel que soit le périmètre retenu depuis les dernières municipales. Le coffre-fort de son département dans les mains d’un socialiste, c’est sans doute beaucoup trop ! Nul doute, en tout cas, que les élus des collectivités dont le potentiel fiscal est élevé feront du maintien de la maîtrise de leur « pactole » un préalable et que le Grand Paris est soit condamné à rester modeste dans son effet péréquateur, soit condamné tout court…
Quant aux comparaisons internationales, là non plus, la solution du rapport Balladur ne résiste pas à l’analyse. Toutes les grandes métropoles internationales sont confrontées aux mêmes problèmes de gouvernance, aucune n’étant parvenue à une solution institutionnelle fixe et stable satisfaisante. Ainsi en est-il du Grand Londres, de New York ou des Länders allemands qui correspondent à des métropoles et qui sont enclavées dans des Länders plus grands, comme le Brandebourg ou le land de Hambourg. Dans ces conditions, beaucoup optent pour des structures de projets souples de type « syndicats mixtes ».
Conclusion : mieux vaut se méfier des évidences. La gouvernance métropolitaine pose des défis trop complexes pour qu’une solution miracle et si intuitive existe. Une option claire, stable et bien délimitée est toujours plus séduisante sur le papier car elle reste dans la droite ligne de la culture du « jardin à la française ». Mais, disons-le clairement : le projet de Grand Paris est une gageure qui ne répondra jamais aux enjeux de fond…
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Pourquoi rester si peu ambitieux sur le système de financement des collectivités territoriales ?Le rapport a le mérite de lier la question de la réforme des collectivités à celle de leur financement, ce qui était réclamé par l’ensemble des associations d’élus. Les propositions faites à cet égard restent toutefois limitées et peu opérantes. La révision des bases locatives cadastrales, qui constituent l’assiette de la taxe d’habitation et de la taxe professionnelle, est réclamée depuis 1990 et n’a jamais été mise en œuvre en raison des bouleversements qu’elle entraînerait (la dernière révision remontant à 1970) ; on peut donc douter qu’elle ait lieu aujourd’hui, même si Michèle Alliot-Marie avait été chargée d’opérer une révision progressive à l’occasion des mutations d’immeubles. Une piste intéressante mais qui arrive à contretemps avec la fin de la bulle immobilière et le contexte actuel d’atonie du marché…
En outre, la question du remplacement de la taxe professionnelle se limite à la simple demande de principe du remplacement de celle-ci par un impôt assis sur l’activité économique, sans plus de précisions. Dans ce domaine des « quatre vieilles », le comité a donc été peu imaginatif. Dès lors, bien que ces propositions soient consensuelles elles sont paradoxalement peu évidentes à mettre en œuvre.
Pourtant, les élus – notamment socialistes – dont on est prompts à dénoncer le supposé conservatisme, avaient, dès 2007, élaboré des propositions pour une modernisation d’ensemble de la fiscalité locale. Sans entrer dans les détails, leur rapport « Pour une réforme globale du système fiscal local » basée sur l’idée d’une nouvelle architecture fondée sur la fin de la prise en charge par l’Etat de la fiscalité locale sous forme de dégrèvements ; l’affectation à chaque collectivité locale d'un « panier d’impôts » (la fameuse « spécialisation fiscale »), cohérent avec ses compétences pouvant être constitué d'une part d'impôts d'Etat; et le renforcement de la péréquation.
Une telle solution aurait le mérite de respecter l’autonomie financière des collectivités, de leur assurer des ressources relativement stables et de clarifier une fiscalité française obsolète et incompréhensible en raison de la complexité du système (un tiers de la fiscalité locale est aujourd’hui prise en charge par l’Etat via les dégrèvements et les pouvoirs de taux des collectivités sont souvent cumulés sur une même assiette). On peut donc regretter que le comité n’évoque même pas une telle possibilité. En attendant, l’incertitude demeure quant au remplacement de la taxe professionnelle (45% des ressources fiscales directes locales et principale ressource de l’intercommunalité que le rapport prétend pourtant encourager…)
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Pourquoi « normer » les dépenses locales sur la base d'une solution dangereuse dans son principe, inopérante quant à sa mise en œuvre ?Dans le domaine financier, la question des recettes est indissociable de celle des dépenses. La supposée « dérive » des dépenses locales, qui augmentent plus vite que celle des autres administrations publiques, est régulièrement dénoncée par l’Etat alors même que la part des collectivités dans le déficit public est très faible du fait de l’obligation de voter leur budget en équilibre.
La situation qui en résulte est ubuesque : l’Etat, soumis au respect des principes d’autonomie financière et de libre administration des collectivités, tente de peser sur leurs dépenses en réduisant leurs dotations y compris les dotations d’investissement (ce qui est assez absurde en période de relance alors que les collectivités représentent 73% de l’investissement public). Les collectivités augmentent alors les impôts locaux, entrant ainsi dans un cercle vicieux pour conjurer cette logique de maîtrise par défaut des dépenses locales de la part de l’Etat.
Face à cette situation, le rapport préconise le vote par le Parlement d’un objectif de dépenses annuel similaire à celui existant pour l’assurance maladie, c’est-à-dire purement indicatif. Outre l’inopérance du dispositif (l’ONDAM étant en France systématiquement dépassé car, comme ce sera le cas pour les collectivités territoriales, les lieux de décision de la dépense sont très nombreux), on retombe là encore dans une stigmatisation de la dépense locale qui fait pourtant face à d’importants transferts de compétences issus de la loi du 13 août 2004 et pas encore absorbés, ainsi que de demandes constantes de services publics venant de la population.
Il est même choquant de vouloir introduire l’idée d’une norme de dépense alors qu’elle concernerait des exécutifs locaux qui ont été élus démocratiquement sur la base d’options politiques souhaités par les citoyens. Cette mesure poserait un conflit de légitimité démocratique car elle signifierait la négation pure et simple du choix des élus locaux.
A l’heure où il existe une tentation d’émanation néo-libérale (qui semble inspirer le rapport) d’encadrer l’action publique par des normes (et donc d’induire indirectement des choix de fond), nous devons affirmer haut et fort notre confiance dans le choix démocratique et la capacité des citoyens à exercer, par leur vote, un contrôle sur la dépense. Il existe en outre déjà des contraintes fortes (obligation de vote en équilibre réel, contrôle des chambres régionales des comptes) et supérieures à celle de l’Etat dans ce domaine.
Si le souci du pilotage par l’Etat de la dépense publique est compréhensible, la méthode actuelle est totalement contre-productive à moins de revenir totalement sur les acquis de la décentralisation. Sortir du cercle vicieux évoqué précédemment suppose donc la mise en place d’un véritable dialogue entre Etat, collectivités et administrations de sécurité sociale. La mise en place de la Conférence nationale des finances publiques puis de la Conférence nationale des exécutifs allaient clairement dans le bon sens. Malheureusement elles n’ont pas fait long feu, et les collectivités continuent d’apprendre par l’intervention du Président que la taxe professionnelle va disparaître sans aucune concertation préalable dans le cadre de ces enceintes de discussion…
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Mais pourquoi notre Parti a-t-il si mal abordé ce débat et manqué l’opportunité de proposer une alternative crédible alors qu’il dirige la plupart des collectivités ?On ne peut pas dire que les premières réactions des socialistes aient donné l’image d’un Parti qui soit force de proposition sur toutes ces questions. En affirmant que « tout (était) à jeter » (sic), certains responsables ont donné le sentiment de se borner à défendre un statu quo dont aucun citoyen ne peut se satisfaire aujourd’hui. C’est en plus une façon bien expéditive d’éluder le débat.
Non, tout n’est pas à jeter – notamment sur l’intercommunalité – dans ce rapport qui est certes loin d’être le rapport du siècle. On ne peut pas non plus se contenter de crier au tripatouillage électoraliste, même si l’imbrication des scrutins cantonaux et régionaux n’est pas dénuée d’arrière-pensées de ce type et même si c’était une façon d’alerter l’opinion sur ce point…
Les critiques adressées au projet de Grand Paris étaient parfois grossières : ce projet n’est sans doute pas le plus inspiré par des calculs politiciens. Au contraire, c’est probablement ce qui a abouti à l’enterrer, à l’Elysée, lorsque Nicolas Sarkozy a fait ses comptes. Il existait des raisons de contester fortement cette proposition – nous les avons évoquées – mais le procès en ringardise ou en combine politicienne relevait tout de même de la facilité.
Les associations d’élus, dont certaines sont dirigées par des camarades, avaient pourtant fait des propositions intéressantes. Pourtant, notre Parti a mal abordé ce débat. Il a donné le sentiment – à tort – de vouloir sauvegarder avant tout des rentes de situations locales. La position qu’il a défendue devant le comité était bien fade.
Pourtant, les alternatives ne manquent pas sur les deux « points faibles » de la décentralisation : sur son cadre financier d’une part ; sur la démocratie locale d’autre part. Sur le second volet, la section PS Sciences Po-Jean Zay avait fait des propositions dans une contribution au Projet socialiste en 2006.
A l’époque, nous déplorions un déficit programmatique du Parti sur ce point. Nous osons croire aujourd’hui que c’est moins un problème d’inspiration qu’un problème de positionnement dans le débat qui a conduit les socialistes à ne pas être à la hauteur dans le contexte des travaux du comité Balladur.
Bastien et Jean-François